上海市行政规范性文件管理规定 （2019年6月5日上海市人民政府令第17号公布） 第一章总则 第一条（目的和依据）为了规范本市行政规范性文件 的制定、备案和清理，加强对行政规范性文件的监督管理， 维护法制统一，促进依法行政，根据有关法律、法规及国家 政策规定，结合本市实际，制定本规定。 第二条（定义）本规定所称的行政规范性文件（以下 简称“规范性文件”），是指除政府规章外，由行政机关依照 法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组 织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用 的公文。 行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、 会议纪要、工作要点、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文 件，以及规划类文件和专业技术标准类文件，不纳入规范性 文件管理范围。 第三条（适用范围）本市规范性文件的起草、审核、 审议决定、公布、备案、评估、清理及其监督管理，适用本 规定。 - 1 - 第四条（原则）规范性文件的制定、备案和清理，应 当遵循合法、合理、义必要、可行的原则，并保障公众有序参 与。 规范性文件应当向社会公开，未向社会公开的，不得作 为实施行政管理的依据。 第五条（工作部门）市人民政府办公厅、区人民政府 规范性文件管理部门根据国家和本市有关公文处理的相关 规定，指导市、区范围内的规范性文件制定、报送备案和清 理工作，负责本级人民政府规范性文件的合法性审核与清理 的组织协调，以及报送本级人民政府备案的规范性文件的审 查工作。 市、区人民政府工作部门的办公机构负责本部门规范性 文件制定、报送备案和清理的协调工作：市、区人民政府工 作部门承担合法性审核工作的机构负责本部门规范性文件 制定、清理的合法性审核。 镇（乡）人民政府、街道办事处负责本机关规范性文件 的制定、报送备案和清理工作。 第六条（党的领导）行政机关制定重大经济社会方面 的规范性文件，应当按照有关规定，及时报告同级党委（党 组)。 第七条（信息化管理）本市建立统一的规范性文件管 理系统，做好与公文管理系统的有效衔接，以大数据等技术 - 2 - 手段，实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。 本市建立统一的规范性文件数据库，确保数据内容确、 更新及时和公众查询便利，为“一网通办”工作提供规范性 文件方面的数据支持。 鼓励行政机关根据各自职能将涉及特定主体、特定领域 的规范性文件分类汇编，为各类市场主体开展创新创业活动 提供精准化的查询便利。 第二章‧规范性文件的起草 第八条（控制文件数量）行政机关应当通过编制规范 性文件年度制定计划、开展必要性论证等方式，对需要制定 的规范性文件加强统筹、综合；内容相近的行政管理事项， 应当归并后制定规范性文件。行政机关制定的规范性文件数 量原则上应当逐年减少。 规范性文件应当具有明确的制度、措施和程序等实质内 容，不得制定没有实质内容的规范性文件。 法律、法规、规章、国家或者本市政策已经作出明确规 定且仍然适用的，不得制定内容重复的规范性文件。 市、区人民政府工作部门通过制定或者联合制定规范性 文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定 规范性文件，不得提请市、区人民政府及其办公厅（室）制 定或者转发规范性文件。 - 3 - 币人民政府制定的规范性文件，原则上不要求区人民政 府、市人民政府工作部门制定实施意见和实施细则，避免层 层发文。区人民政府、市人民政府工作部门可以结合实际， 制定务实管用的具体措施。 第九条（长三角协同）本市制定规范性文件，需要长 三角地区统筹协调的，按照支持和保障长三角地区更高质量 一体化发展的相关规定执行。 第十条（制定主体）下列行政机关根据履行职责需要， 有权制定规范性文件： （一）市、区和镇（乡）人民政府; （二）市、区人民政府工作部门; （三）依据法律、法规、规章的授权实施行政管理的市 人民政府派出机构； （四）街道办事处。 市人民政府办公厅、区人民政府规范性文件管理部门负 责编制市、区规范性文件制定主体清单，经本级人民政府同 意后予以公布。规范性文件制定主体清单以外的单位，不得 制定规范性文件。 行政机关的内设机构以及临时性机构、议事协调机构不 得以自已名义制定、发布规范性文件。 第十一条（文种、名称和文风）规范性文件根据需要 可以使用决定、通知、意见等文种，并可以使用“规定”“办 - 4 - 法”“决定”“通告”“意见”“通知”等名称，但不得使用“法” “条例”等名称。凡内容为实施法律、法规、规章和上级行 政机关规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两学。 规范性文件应当做到逻辑结构严密，表述简洁准确，语 言文字规范。 第十二条（禁止事项）禁止规范性文件规定下列内容： （一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项 或者减少法定职责； （二）增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、 行政收费等事项； （三）增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证 明、重复证明等内容; （四）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者 增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权等基本权利： （五）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、 公民自我管理的事项； （六）违法设置排除或者限制公平竞争、于预或者影响 市场主体正常生产经营活动的措施，违法设置市场准入和退 出条件; （七）制约创新的事项; （八）法律、法规、规章、国家或者本市政策禁止规范 性文件规定的其他事项。 -5 - 第十三条（建议和启动）有规范性文件制定权的行政 机关（以下统称制定机关”）可以根据本机关的工作部门 或者下一级人民政府的建议，决定制定相关规范性文件；也 可以根据公民、法人或者其他组织的建议，对制定相关规范 性文件进行立项调研。 法律、法规、规章规定制定规范性文件的，制定机关应 当在规定的期限内，制定规范性文件。 第十四条（组织起草）规范性文件应当由制定机关组 织起草。其中，专业性、技术性较强的规范性文件，制定机 关可以吸收相关领域的专家参与起草工作，也可以委托相关 领域专家、研究机构、其他社会组织起草。 两个或者两个以上的制定机关，根据履行职责的需要， 可以联合起草规范性文件；联合起草时，应当由一个制定机 关主办，其他制定机关配合。 第十五条（调研评估论证）起草规范性文件，应当对 制定规范性文件的必要性、可行性和合理性进行全面论证， 并对规范性文件涉及的管理领域现状，所要解决的问题，拟 设定的主要政策、措施或者制度的合法性、合理性及其预期 现行有效的相关规范性文件进行修改的，应当提出整合修改 意见。 规范性文件涉及重大行政决策事项或者重大公共利益 - 6 - 和公众权益，容易引发社会稳定问题的，起草部门应当依据 相关规定，进行社会稳定风险评估。 评估论证结论应当在规范性文件起草说明中载明。 第十六条（听取意见）除本规定第二十八条另有规定 外，制定机关组织起草规范性文件的，应当听取有关组织和 行政相对人或者专家的意见；起草涉及企业权利义务的规范 性文件，应当充分听取相关企业和行业协会商会的意见。区 人民政府及其工作部门起草规范性文件，一般应当听取市有 关主管部门的意见；市人民政府工作部门起草规范性文件， 可以根据需要，听取有关区人民政府的意见。 起草部门可以根据制定规范性文件的需要，专项听取人 大代表、政协委员等的意见和建议。 起草部门听取意见，可以采取召开座谈会、论证会、听 证会和实地走访等方式，或者采取书面征求相关单位意见的 方式。 第十七条（公开征询社会公众意见）除依法需要保密 的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权 利义务有重大影响的规范性文件，应当通过政府网站或者其 他有利于公众知晓的方式向社会公示，公布规范性文件草案 及其说明等材料，征询公众意见。征询意见的期限自公告之 日起一般不少于30日；确有特殊情况的，征询意见的期限 可以缩短，但最短不少于7日。 -7 - 第十八条（意见的处理、反馈和协调）公民、法人或 者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的，起草 部门应当予以研究处理，并在起草说明中载明。 制定机关应当建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中 的意见和建议不予采纳的，应当在起草过程中通过座谈会等 方式，及时进行沟通并说明理由。 有关机关对规范性文件草案内容提出重大分歧意见的， 起草部门应当进行协调；协调不成的，报请上级行政机关协 调或者决定。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起 草说明中载明。 第三章‧合法性审核 第十九条（合法性审核机制）制定机关应当建立程序 完备、权责一致、相互衔接、运行高效的规范性文件合法性 审核机制，明确承担合法性审核工作的部门或者机构（以下 统称“审核机构”。 区人民政府工作部门、镇（乡）人民政府及街道办事处 制定规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的， 由本单位审核机构或者审核人员进行审核：未明确专门审核 机构或者专门审核人员的，区人民政府应当确定统一的审核 机构进行审核。 制定机关不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替 - 8 - 合法性审核。 第二十条（报请制定的材料）报请市或者区人民政府 制定规范性文件，起草部门应当提供下列材料： （一）报请制定的请示： （二）规范性文件草案; （三）规范性文件的起草说明; （四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国 家或者本市政策以及上级行政机关的命令、决定（以下统称 “制定依据"); （五）征求意见的有关材料以及意见采纳情况； （六）起草部门审核机构出具的合法性审核意见； （七）其他有关材料。 报请制定的材料不符合前款规定的，市或者区人民政府 办公厅（室）应当将其退回起草部门或者通知起草部门补