解读｜《政府采购法（修订草案征求意见稿）》35 个重大改变 7 月 15 日，财政部再次发布最新版本的《中华人民共和国政府采购 法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），再次向社会公 开征求意见。与 2020 年 12 月公布的版本相比，改动之大超乎想象。总 的来说，《意见稿》更能鲜明地体现中央全面深化改革委员会《深化政 府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》）的谋划和布局，特别 是针对我国政府采购 20 年来发展暴露出来的一些问题，开创了一系列 全新的制度设计，诸如：推进政府采购统一大市场建设；取消限额标准 限制，将全口径的货物、工程和服务纳入政府采购定义的范围；将公益 性国有企业采购、PPP(政府和社会资本合作项目)纳入政府采购监管范 围；不再强调“公开招标数额标准” “工程招标规模标准”等概念，从项目 需求角度对招标的适用情形做出规制，遏制滥用招标的做法；规定类似 目前流行的工程总承包项目、创新采购项目、PPP 项目不得招标；在采 购方式上，新增加“创新采购”这一采购方式；……为我们描绘了未来政 府采购制度改革的远大图景。 一、“推进政府采购统一大市场建设” 《深改方案》提出要“构建更加统一开放、竞争有序的政府采购市场体 系”。《意见稿》在第一条【立法宗旨和目的】、第四条【供应商自由进 入政府采购市场】、第二十九条【政策统一性要求】均做出相应的规定。 那么，什么是“统一大市场”？个人认为至少应当包括以下方面： 从制度层面来说，全国范围内无论金额大小，无论专业分工管理体制怎 么样，无论是货物、工程、服务，只要是政府采购主体实施的采购项目， 都应当适用一套法律制度，也就是《政府采购法》； 从监管层面来说，只要是政府采购主体实施的采购项目，都应该纳入以 财政部门为主要监管部门的监督管理体系，不存在财政部门之外或者与 财政部门并列的主要监管部门； 从市场交易规则层面来说，这种“统一”应当是“竞争有序”的，也是“开放” 的。应当鼓励供应商自由政府采购市场，这种“自由”也体现在参与途径 和手段的选择多样性、公平竞争性上，不得非法限制和阻挠。不得规定 采购人、供应商必须进入某一个统一的平台交易，打着规范市场的名义 搞封闭市场，一些还“搭车”收取各种费用，甚至脱离法律依据自我赋权 染指监管，以“监管者”身份对采购人、供应商发号施令，这些做法是对 20 年来鼓励公平竞争、“管采分离”等政府采购改革成果的公然倒退。 从市场公平竞争层面来说，政府采购扶持政策应当由财政部等统一制定， 其他部门、地方均不得自行制定政府采购政策。公平竞争还包括内外资 供应商、外地和本地供应商、不同所有制的供应商等之间的公平竞争， 不应存在差别待遇。 二、扩大了《政府采购法》的适用范围 1.分散采购取消了“限额标准以上”的限制 现行的《政府采购法》，采购预算金额达到采购限额标准的，才适用《政 府采购法》及其实施条例规定的采购方式、程序、信息公开等制度，未 达到的按照采购人内控、财务制度实施。 《意见稿》政府采购的范围取消了“限额标准以上”这一限制，意味着即 使是分散采购，未达到采购限额标准的，也属于《政府采购法》规制的 “政府采购”范围，只是不适用《政府采购法》关于采购方式、程序、信 息公开和履约验收的相关规定的采购方式、程序操作。 2.政府采购工程项目全口径纳入适用范围 现行的政府采购工程以工程招标规模标准为界，分别适用《政府采购法》 和《招标投标法》，分别采用非招标和招标方式。20 年来的实践中，给 市场主体、监管管理、法律适用造成了极大困扰。应当意识到，从全球 范围内来说，政府主体采购的工程与自主经营市场主体建设的工程项目 在政策功能、合同管理、绩效目标管理上是完全不同的，应当适用不同 的监管制度，政府主体采购工程不管金额大小都应当适用《政府采购法》。 需要指出的是，政府采购工程上“两法合一”、统一到《政府采购法》规 制，并不是否定《招标投标法》存在的意义，而是以政府主体采购的工 程无论规模大小，一律适用《政府采购法》，自主经营市场主体的招标 投标活动包括建设工程招标项目，可以适用《招标投标法》。“两法合一” 也不破坏现有的主管部门分工管理体制，主管部门依然可以在投资立项 管理环节行使管理职能，只是采购活动应当纳入《政府采购法》规制、 财政部门监管。这是对市场主体关切的积极回应，也是政府采购领域推 进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现，也是我国财政预算一体 化、绩效管理一体化的必然要求。 3.把“公益性国有企业”纳入采购人范围 《意见稿》第二条对“采购人”范围在原来的国家机关、事业单位、团体 组织基础上新增加了“其他采购实体”，第十二条进一步对“其他采购实体” 做出了解释：指为实现公共目的，从事公用事业，运营公共基础设施或 者公共服务网络的公益性国有企业。由于我们国有企业公益性、营利性 混杂，第十二条明确适用《政府采购法》的公益性国有企业的范围由国 务院确定。 4.“使用财政性资金”后新增了“其他国有资产” 和第一版“其他公共资源”相比，《意见稿》“其他国有资产”表述更明确、 更规范。我们知道，政府部门的执法权也属于“公共资源”性质，一些地 方以政府采购或者政府购买服务的名义，将环卫、城管等公共职能的执 法权授予给中标供应商，中标供应商为了追逐利益，暴力执法现象频发， 在社会上造成了很恶劣的影响。 三、集中采购目录由国务院确定并公布 《意见稿》取消了“地方集中采购目录” “部门集中采购目录”的提法，第 六条规定：集中采购目录由国务院确定并公布。这就意味着，未来只有 一个全国统一的集中采购目录，技术、服务等标准统一，采购人普遍使 用的项目应当纳入集中采购目录。 四、政府采购限额标准由国务院确定并公布 《意见稿》第七条规定：政府采购限额标准由国务院确定并公布。这就 意味着：政府采购限额标准在全国范围内是统一的。过去的实践中，一 些地方逐年提高政府采购限额标准，使得越来越多的项目不再适用现行 的《政府采购法》及其实施条例监管，在提高采购效率的同时，也带来 冲击项目采购、规避政府采购的制度隐患。根据《意见稿》，未来全国 的政府采购限额标准只有国务院确定并公布的一般项目、复杂项目两个 明确的数值，显然也是政策统一性的内在要求。 那么，到底什么是达到“政府采购限额标准”呢？此前的政府采购制度中 并没有做出规定，通常业内会理解为是对一个政府采购项目采购预算而 言的，而《意见稿》第四十一条给出了判断标准：在一个财政年度内， 采购人采购同一品目或者同一类别的货物、工程和服务的估算价值达到 政府采购限额标准的应当按照本法规定开展采购活动。这就意味着：判 断是否达到“政府采购限额标准”，是按照一个财政年度同一品目或者同 一类别的估算价值来判断的，而不是按照一个预算项下的采购预算金额 判断。 五、政府采购当事人去掉了“采购代理机构”，仅限“采购人、供应商” 《意见稿》第十一条第二款规定，政府采购当事人是指采购人和供应商。 去掉了现行的《政府采购法》中规定的一方当事人“采购代理机构”，一 方面使得采购人的主体地位更为突出，另一方面也更清晰地理清供采双 方的权利义务关系。 《政府采购法》中，采购代理机构和采购人同为当事人，同是采购活动 的组织实施者，而在《意见稿》中，采购人为采购活动当然的组织者， 采购代理机构是接受采购人委托的协助者。实践中，采购代理机构是作 为市场主体，但是代理费怎么收、向谁收取？采购文件能否收费？存在 很大争议。虽然《政府采购代理机构管理暂行办法》(财库〔2018〕2 号) 第十五条规定：代理费用可以由中标、成交供应商支付，也可由采购人 支付。由中标、成交供应商支付的，供应商报价应当包含代理费用。实 践中，采购人并不会在项目预算中单独列出代理费这一笔费用，而中标、 成交供应商往往会拖欠支付，采购代理机构代理费就没有了下落。而在 《意见稿》的制度设计里，采购代理机构是接受采购人替采购人干活的， 代理费用自然要由采购人出，而采购人在做项目预算时就必须把代理费 用作为单独的科目做到采购预算中去，至于采购文件的制作费用应当算 进代理费用，不得单独向供应商索要。 六、简化供应商资格条件 《意见稿》第十四条按照“放管服”改革精神和要求，采用“基本条件+负 面清单”的模式，规定供应商资格条件，第十五条规定，采购人可以要求 供应商对资格条件所需的证明材料提供承诺。方便供应商参与政府采购 活动，进一步降低制度性交易成本。 《意见稿》第十四条还规定：采购人有证据证明有关供应商在参加政府 采购活动前三年内，履行与采购人或者与其存在管理关系的单位的采购 合同时，发生过重大实质性违约且未及时采取合理补救措施的，可以拒 绝其参加采购活动，但应当在采购文件中载明。 七、联合体不再强调每一成员都满足资格条件 现行的《政府采购法》第二十四条规定“参加联合体的供应商均应当具备 本法第二十二条规定的条件”，当时的立法背景是为了更好地保障采购 人的项目实施，强调“强强联手”，要求每一个联合体成员都要满足采购 文件资格条件、资质要求等，但越来越多的采购实践则是：供应商正是 因为不具备采购文件所需的资质要求才去找其他供应商组成联合体。 《意见稿》第十六条规定：“以联合体形式参与政府采购的，联合体应当 满足采购项目的全部要求”，不再要求每一个成员都满足资格条件、资质 要求，只需联合体满足采购项目的全部要求即可，这是联合体“专业分工、 优势互补”制度导向的体现。 八、鼓励集中采购机构展开竞争 《意见稿》第十七条规定：集中采购机构是县级以上人民政府根据本级 政府采购项目组织集中采购的需要设立的非营利事业单位法人。这里明 确集中采购机构由现在的市级以上下沉设到县级，还规定其性质“非营 利事业单位法人”，强调其独立法人地位。 《意见稿》第十八条规定：委托集中采购机构代理采购业务，可以不受 行政级次和部门隶属关系的限制。这实际上是鼓励集中采购机构展开跨 级别、跨地域竞争机制。 九、鼓励采购人自愿联合采购 实践中，对于同类需求的项目，多个采购人可以联合一起组织实施采购， 中标、成交供应商确定后，每个采购人分别和供应商签订合同。《意见 稿》第十八条规定：对于有同类需求的采购项目，鼓励采购人自愿联合 进行采购，提高效益。这给采购人自愿联合采购提供了法律依据。第十 八条还规定：对于本部门、本系统有特殊要求的项目，主管预算单位可 以归集所属预算单位需求，统一组织采购。 十、新增“政府采购政策”一章 《意见稿》第三章新增“政府采购政策”一章。在采购政策目标中增加支 持创新、维护弱势群体利益的内容，丰富了各项政策目标的具体内容。 第二十四条第二款新设了政府采购安全审查制度，规定：国家建立政府 采购安全审查制度，对可能影响国家安全的政府采购活动开展安全审查。 《意见稿》第二十五条【支持科技创新】