应急管理指南 （2022 版） 1. 引言 随着风险社会中自然脆弱性和社会脆弱性的相互作用，各类突发事件给 人类社会带来挑战，现代应急管理应运而生。应急管理的研究对象是突发事件， 其具有突发性、偶然性、难预测性等特点，容易造成人民生命财产的巨大损失。 世界各国都展开了应急管理实践，形成了基本的经验和对策。如美国成立 FEMA（Federal Emergency Management Agency），标志着应急管理体系的形成。 日本逐步建立了完善的从中央到地方的突发公共卫生事件应对体系，由核心 决策模块、执行模块和保障模块构成。我国应急管理的发展历程从新中国成立 后可以分为三个阶段。2003 年我国爆发“非典”，成为我国应急管理体系改革 的兴起之年，应急管理进入快速发展阶段。2008 年汶川地震进一步提高了我 国对应急管理能力的认识，推动了应急管理的能力建设阶段。在 2018 年国务 院整合了 11 个部门的职能，正式组建了应急管理部，与各部委统筹协调开展 应急管理，进一步深化应急管理体系改革。我国的综合应急管理体系从强调全 灾害管理走向重视全过程管理，各部委、各领域、各行业合作的“全灾种、大 应急”时代由此开启。 我国应急管理在理论和实践上都有了长足发展，但众多领域有待继续探 索，需要学界、业界和政界的共同关注。基于此背景和要求， 《应急管理指南 （2022 版） 》以期构建应急管理的一般性理论体系，为应急管理实践提供理论 指导。本指南结合钱学森院士亲自指导形成的“人-机-环境”系统工程理论 （MMESE） ，将应急管理的体系整合为人员管理、协作管理、预案管理；信息 管理，技术管理，物资管理；管理机制，现场管理。 1 图 1 应急管理体系关系图 2. 适用范围 应急管理强调应用性、及时性和预见性，对管理者的管理能力和水平提出了 较高的要求。本指南为应急管理有关部门、应急行业领域的从业者、以及应急管 理学科的学生提供理论指导和参考，促进形成对应急管理概念体系的共识。 3. 规范性引用文件 下列文件是本指南的重要参考以及部分内容的来源，对于注明日期的引 用文件，仅注日期的版本适用于本指南。 GB/T 35561-2017 突发事件分类与编码 GB/T 37228-2018 公共安全应急管理突发事件响应要求 GB/T 37507-2019 项目管理指南 GB/T 38209-2019 公共安全演练指南 GB/T 29639-2020 生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则 ISO 31000：2018 风险管理指南 2 3 4. 术语 4.1 有关管理对象的术语 4.1.1 突发事件 指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予 以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 4.1.2 自然灾害 自然灾害是指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象。 4.1.3 事故灾难 事故灾难是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动 引发的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量的人员伤 亡、经济损失或环境污染的意外事件。 4.1.4 突发公共卫生事件 突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严 重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其 他严重影响公众健康的事件。 4.1.5 突发社会安全事件 突发社会安全事件一般包括重大刑事案件、重特大火灾事件、恐怖袭 击事件、涉外突发事件、金融安全事件、规模较大的群体性事件、民族宗 教突发群体事件、学校安全事件以及其他社会影响严重的突发性社会安全 事件。 4.2 有关管理过程的术语 4.2.1 应急准备 应急准备是应急管理的初始阶段，是在突发事件尚未发生的时候进行准 备，以期最大程度地预防、减小风险。应急准备的内容包括事前评价、编制应 急预案、采取应急演练、信息监测和预警、应急动员和筹集应急物资等。 4.2.2 应急响应 4 应急响应是应急管理主体在突发事件爆发阶段采取的应对措施。突发事 件爆发后，应急管理主体对突发事件进行监测、上报、会商和决策，确定事件 的类型和级别，随即启动相应的应急响应。 4.2.3 应急救援 应急救援是在突发事件发生后，应急救援人员在保证自身安全的条件下， 根据不同救援任务的特点，采用各种搜救措施，迅速、有效拯救人员的生命和 财产，将突发事件危害降到最低限度。 4.2.4 应急恢复 应急恢复始于突发事件的衰退阶段，贯穿突发事件的终结阶段，是尽快恢 复社会系统以及减轻突发事件影响的工作。 5 5. 人员管理（Human Resource Management） 人员管理依据管理对象可分为应急管理人员、应急指挥人员、应急救援人 员和应急志愿者的管理。 应急管理 人员 应急指挥 人员 应急救援 人员 应急志愿 者 图 8 人员管理结构图 5.1 应急管理人员（Emergency Management Officers） 应急管理人员在应急各个过程中承担着分析、决策、协调等责任，具体包 括： （1）组织制定应急预案，定期召开会议； （2）组织应急预案的演练； （3）批准预案的启动和终止； （4）确定应急状态下各级人员职责； （5）负责突发事件信息的上报工作； （6）组织应急恢复工作的开展。 5.2 应急指挥人员（Emergency Management Commanders） 应急指挥人员特指在突发事件爆发后进行现场统一指挥、协调、调度的人 员，有以下职责： （1）熟悉各项应急预案，掌握应急管理各部门、各环节、各工序之间的 关系，确保应急工作有条不紊。 6 （2）在启动应急响应后，精心调度、科学指挥，积极进行组织响应，协 调应急处置工作并严格按照应急预案汇报程序，立即向有关领导和相关部门 汇报。 （3）积极参加各专项预案演练、培训，参加应急资金、物资、施工项目、 队伍的督促检查和验收工作。 5.3 应急救援人员（Rescue Workers） 应急救援人员是指具备救援知识和技能，在突发事件中参与救援的专业 人员和非专业人员。我国的救援队伍依据组建形式可分为：政府组建、企业筹 建、社会组织建设。 （1）政府组建的救援队伍是由政府筹办、财政拨款、有正式编制，一般 配备了先进的救援装备，形成了制度化的管理、培训、演练机制以及人员更替 制度。 （2）企业筹建的救援队伍是由行业或集团公司组建，如电力、矿山救援 队伍。救援队不仅要肩负企业的救援职责，还要承担社会救援的工作。 （3）社会组织建设的救援队伍是由社会组织筹集社会力量参与组建，具 有组织灵活、活动范围广的特点。 5.4 应急志愿者（Emergency Volunteers） 应急志愿者是具备应急知识和技能，提供应急支援服务的志愿者。 （1）应急志愿者的类型主要包括消防志愿者、卫生志愿者、防震志愿者、 防汛志愿者和治安志愿者等。 （2）应急志愿者在应急服务中协助进行宣传指导、隐患排查、信息报告 以及救援等事项，能够有效补充应急力量。 （3）对应急志愿者管理包括志愿者的招募、培训、配置、激励以及评估 等方面的内容。 7 6. 协作管理（Collaborative Management） 应急协作是指基于所面临的突发事件复合、复杂系统的结构功能特征，为 了实现对突发事件防控的预期目标，通过协调、沟通、伙伴关系等有效手段， 在政府、企业、社会组织乃至个人之间建立纵向与横向的协作关系，从而使事 件得以快速控制和解决，促进公共利益最大化。 协作管理 协作关系 协作内容 协作模式 府际协作 资源协作 授权模式 多元协作 技术协作 代理模式 信息协作 协同模式 图 7 协作管理关系图 6.1 协作关系（Collaborative Relationships） 6.1.1 府际协作（Inter-governmental Collaboration） （1）上下级协作 上下级协作是指应急管理上级部门同下级部门的协同合作。应急管理上 级部门发挥指挥者的作用，从全局、系统的层面发出宏观指令，由下级部门具 体处理、实施。 （2）部门协作 部门协作是指应急管理部门与其他政府职能部门之间的协同合作。部门 协作需明确界定各政府部门的职能和职责，理清权责关系，使其各尽其责、各 施其能；加强部门之间的信息交流，发挥各部门优势，调动各部门积极性，做 到政令畅通，上级部门的指令及时贯彻落实、基层的危机事情及时上传汇报。 6.1.2 多元协作（Multi-subject Collaboration） 多元协作是指政府主导，多元社会主体共同参与的协作关系。突发事件关 8 系到政府、企业、社会组织以及公众。多元协作的实现路径具体如下： （1）明确政府的主体地位和其他主体的角色定位，政府承担着维护公众 利益和社会稳定的主要责任，非政府主体将始终保持其自身的独立性和自主 性，与政府之间相互协作。 （2）通过强化非政府主体的危机意识和责任意识，完善突发事件应急反 应机制，提高其突发事件应对能力等途径来提升非政府主体的参与程度。 （3）加强多元主体间的良性互动与合作，在确保政府主导地位的前提下， 赋予其他参与主体一定的权力与职责，充分发挥其积极性、主动性和优越性。 （4）促进多元主体间的信息交流，搭建信息网络平台，为应急管理各主 体提供更多的沟通渠道和合作途径，以实现资源共享，整合各方资源，为应急 管理提供强有力的信息支持和保障。 6.2 协作内容（Content of Collaboration） 协作内容可分为资源协作、技术协作和信息协作。 （1）资源协作需要各部门从整体角度考虑，给予各协作主体以必要的资 源，为实现共同的目标开展协作。 （2）技术协作既包括技术部门为其他部门提供实现目标所必需的技术资 料、技术知识、工艺方法等，也包括部门与部门之间、个人与个人之间进行的 技术交流等形式。 （3）信息协作的实质是实现部门与部门之间、个人与个人之间及时的信 息交流和情报传递。 6.3 协作模式（Patterns of Collaboration） 应急协作模式可分为三种类型：授权模式、代理模式及协同模式。 （1）授权模式是指政府在应急管理的工作中，将部分职权临时或长期授 予下级部门，以充分发挥各部门的资源优势来应对突发事件。 （2）代理模式是指政府为了更好地实现应急管理目标，将特定的应急服 务功能委托给第三方平台或机构执行，以提供更为专业高效的服务和产品。代 9 理机构具有相对独立和公正客观的特点。 （3）协同模式是指政府、企业、社会组织以及公民共同参与应急管理的 全过程，通过协同制度保障、信息平台搭建和人员交流协作，形成分工明确、 统一联动、快速反应的协作模式。 10 7. 预案管理（