税务规范性文件制定管理办法 （2017年5月16日国家税务总局令第41号公布，根据 到0国90 第一章总则 第一条为了规范税务规范性文件制定和管理工作，落 实税收法定原则，建设规范统一的税收法律制度体系，优化 税务执法方式，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对 人的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定 程序条例》等法律法规和有关规定，结合税务机关工作实际， 制定本办法。 第二条本办法所称税务规范性文件，是指县以上税务 机关依照法定职权和规定程序制定并发布的，影响纳税人、 缴费人、扣缴义务人等税务行政相对人权利、义务，在本辖 区内具有普遍约束力并在一定期限内反复适用的文件。 国家税务总局制定的税务部门规章，不属于本办法所称 的税务规范性文件。 第三条税务规范性文件的起草、审查、决定、发布、 备案、清理等工作，适用本办法。 第四条制定税务规范性文件，应当坚持科学、民主、 -1 - 公开、统一的原则，符合法律、法规、规章以及上级税务规 范性文件的规定，遵循本办法规定的制定规则和制定程序。 第五条税务规范性文件不得设定税收开征、停征、减 税、免税、退税、补税事项，不得设定行政许可、行政处罚、 行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税务规范性文件 设定的事项。 第六条县税务机关制定税务规范性文件，应当依据法 律、法规、规章或者省以上税务机关税务规范性文件的明确 授权；没有授权又确需制定税务规范性文件的，应当提请上 一级税务机关制定。 各级税务机关的内设机构、派出机构和临时性机构，不 得以自己的名义制定税务规范性文件。 第二章‧制定规则 第七条税务规范性文件可以使用“办法”“规定”“规 程”“规则”等名称，但是不得称“条例”“实施细则”“通 知”“批复”等。 上级税务机关对下级税务机关有关特定税务行政相对 人的特定事项如何适用法律、法规、规章或者税务规范性文 件的请示所作的批复，需要普遍适用的，应当按照本办法规 定的制定规则和制定程序另行制定税务规范性文件。 第八条税务规范性文件应当根据需要，明确制定目的 - 2 - 和依据、适用范围和主体、权利义务、具体规范、操作程序、 施行日期或者有效期限等事项。 第九条制定税务规范性文件，应当做到内容具体、明 确，内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，避免产生歧义， 具有可操作性。 第十条‧税务规范性文件可以采用条文式或者段落式 表述。 采用条文式表述的税务规范性文件，需要分章、节、条、 款、项、目的，章、节应当有标题，章、节、条的序号用中 文数学依次表述；款不编序号：项的序号用中文数学加括号 依次表述；目的序号用阿拉伯数字依次表述。 第十一条上级税务机关需要下级税务机关对规章和 税务规范性文件细化具体操作规定的，可以授权下级税务机 关制定具体的实施办法。 被授权税务机关不得将被授予的权力转授给其他机关。 第十二条税务规范性文件由制定机关负责解释。制定 机关不得将税务规范性文件的解释权授予本级机关的内设 机构或者下级税务机关。 税务规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时 作出解释： （一）税务规范性文件的规定需要进一步明确具体含义 的; -3 - （二）税务规范性文件制定后出现新的情况，需要明确 适用依据的。 下级税务机关在适用上级税务机关制定的税务规范性 文件时认为存在本条第二款规定情形之一的，应当提请制定 机关解释。 第十三条税务规范性文件不得溯及既往，但是为了更 好地保护税务行政相对人权利和利益而作出的特别规定除 外。 第十四条税务规范性文件应当自发布之日起30日后 施行。 税务规范性文件发布后不立即施行将有碍执行的，可以 自发布之日起施行。 与法律、法规、规章或者上级机关决定配套实施的税务 规范性文件，其施行日期需要与前述文件保持一致的，不受 本条第一款、第二款时限规定的限制。 第三章‧制定程序 第十五条税务规范性文件由制定机关业务主管部门 负责起草。内容涉及两个或者两个以上部门的，由制定机关 负责人指定牵头起草部门。 第十六条各级税务机关从事政策法规工作的部门或 者人员（以下统称“政策法规部门”）负责对税务规范性文 - 4 - 件进行审查，包括合法性审核和世界贸易组织规则合规性评 估。 未经政策法规部门审查的税务规范性文件，办公厅（室） 不予核稿，制定机关负责人不予签发。 第十七条起草税务规范性文件，起草部门应当深入调 查研究，总结实践经验，听取基层税务机关意见。起草与税 务行政相对人生产经营密切相关的税务规范性文件，起草部 门应当听取税务行政相对人代表和行业协会商会的意见。起 草部门可以邀请政策法规部门共同听取意见。 听取意见可以采取书面、网络征求意见，或者召开座谈 会、论证会等多种形式。 除依法需要保密的外，对涉及税务行政相对人切身利益 或者对其权利义务可能产生重大影响的税务规范性文件，起 草部门应当向社会公开征求意见。 法律、行政法规对规范性文件公开征求意见期限有明确 规定的，从其规定。 第十八条起草税务规范性文件，应当明确列举拟被该 文件废止的文件的名称、文号以及条款，避免与本机关已发 布的税务规范性文件相矛盾。 司一事项已由多个税务规范性文件作出规定的，起草部 门在起草同类文件时，应当对有关文件进行归并、整合。 第九条税务规范性文件送审稿应当由起草部门负 - 5 - 责人签署后，送交政策法规部门审查。 送审稿内容涉及征管业务及其工作流程的，应当于送交 审查前会签征管科技部门：涉及其他业务主管部门工作的， 应当于送交审查前会签相关业务主管部门；未按规定会签的， 政策法规部门不予审查。 起草部门认定送审稿属于重要文件的，应当注明“请主 要负责人会签”。 第二十条起草部门将送审稿送交审查时，应当一并提 供下列材料： （一）起草说明，包括制定目的、制定依据、必要性与 可行性、起草过程、征求意见以及采纳情况、对税务行政相 对人权利和利益可能产生影响的评估情况、施行日期的说明、 相关文件衔接处理情况以及其他需要说明的事项； （二）税务规范性文件解读稿，包括文件出台的背景、 意义，文件内容的重点、理解的难点、必要的举例说明和落 实的措施要求等； （三）作为制定依据的法律、法规、规章以及税务规范 性文件纸质或者电子文本； （四）会签单位意见以及采纳情况; （五）其他相关材料。 按照规定应当对送审稿进行公平竞争审查的，起草部门 应当提供相关审查材料。 - 6 - 第二十一条制定内容简单的税务规范性文件，起草部 门在征求意见、提供材料等方面可以从简适用本办法第十七 条、第二十条的规定。 从简适用第二十条的，不得缺少起草说明和税务规范性 文件解读稿。 第二十二条政策法规部门应当就下列事项进行合法 性审核: （一）是否超越法定权限; （二）是否具有法定依据; （三）是否违反法律、法规、规章以及上级税务机关税 务规范性文件的规定； （四）是否设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政 事业性收费以及其他不得由税务规范性文件设定的事项； （五）是否违法、违规减损税务行政相对人的合法权利 和利益，或者违法、违规增加其义务; （六）是否违反本办法规定的制定规则或者程序； （七）是否与本机关制定的其他税务规范性文件进行衔 接。 对审核中发现的明显不适当的规定，政策法规部门可以 提出删除或者修改的建议。 政策法规部门审核过程中认为有必要的，可以通过召开 座谈会、论证会等形式听取相关各方意见。 -7 - 第二十三条政策法规部门进行合法性审核，根据不同 情况提出审核意见： （一）认为送审没有问题或者经过协商达成一致意见 的，提出审核通过意见； （二）认为起草部门应当补充征求意见，或者对重大分 歧意见没有合理说明的，退回起草部门补充征求意见或者作 出进一步说明; （三）认为送审稿存在问题，经协商不能达成一致意见 的，提出书面审核意见后，退回起草部门。 第二十四条政策法规部门应当根据世界贸易组织规 则对送审稿进行合规性评估，并提出评估意见。 第二十五条送审稿经政策法规部门审查通过的，按公 文处理程序报制定机关负责人签发。 第二十六条送审涉及重大公共利益或者对税务行 政相对人合法权益、税务管理产生重大影响的，经政策法规 部门审查通过后，起草部门应当提请集体审议。政策法规部 门在审查时，认为税务规范性文件涉及重大公共利益或者对 税务行政相对人合法权益、税务管理产生重大影响的，可以 建议起草部门提请集体审议。 第二十七条税务机关牵头与其他机关联合制定规范 性文件，省以下税务机关代地方人大及其常务委员会、政府 起草涉及税务行政相对人权利义务的文件，业务主管部门应 - 8 - 当将文件送审或者会签文本送交政策法规部门审查。 经其他机关会签后，文件内容有实质性变动的，起草部 门应当重新送交政策法规部门审查。 其他机关牵头与税务机关联合制定的规范性文件，参照 本条第一款规定执行。 第二十八条税务规范性文件应当以公告形式发布；未 以公告形式发布的，不得作为税务机关执法依据。 第二十九条制定机关应当及时在本级政府公报、税务 部门公报、本辖区范围内公开发行的报纸或者在政府网站、 税务机关网站上刊登税务规范性文件。 不具备本条第一款所述发布条件的税务机关，应当通过 公告栏或者宣传材料等形式，在办税服务厅等公共场所及时 发布税务规范性文件。 第三十条，制定机关的起草部门和政策法规部门应当 及时跟踪了解税务规范性文件的施行情况。 对实施机关或者税务行政相对人反映存在问题的税务 规范性文件，制定机关应当进行认真分析评估，并及时研究 提出处理意见。 第四章‧备案审查 第三十一条税务规范性文件应当备案审查，实行有件 必备、有备必审、有错必纠。 - 9 -