No.202519 中国信息通信研究院 2026年2月全球数字治理蓝皮书 （2025年）版权声明 本蓝皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保 护。转载、摘编或利用其它方式使用本蓝皮书文字或者观 点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述 声明者，本院将追究其相关法律责任。 前 言 当前，国际局势变乱交织，大国竞争愈演愈烈，全球南方加快 崛起，新兴技术复杂影响更加突出，全球治理体系面临深刻调整。 习近平主席在“上海合作组织 +”会议提出“全球治理倡议”，相 关概念文件指出，要优先考虑在人工智能、网络空间、外空等治理 紧迫性突出、治理赤字较大的领域，以及支持联合国落实《未来契 约》等方面加大沟通合作，积极凝聚共识、锁定成果，争取早期收获。 数字领域已成为全球治理最为重要的新兴领域之一。从外部形 势看：一是新的区域级数据和人才流通枢纽正在形成，数字领域跨 境投资强劲增长，数字贸易规模持续扩大，多中心的数字全球化格 局开始显现。 二是数字鸿沟稳步缩小，智能鸿沟成为新兴挑战，发 展资源不平衡和经济效应集中成为新的全球性风险。 三是新兴技术 快速迭代带来复杂影响，治理空白显著增加，数字议题间交织更为 紧密。四是数字领域已成为大国竞争战略方向，技术议题泛安全化、 泛政治化倾向加剧，国家间信任赤字增加， 全球协调难度持续增大。 从国际机制进展看： 一是联合国主渠道积极应对数字时代挑战 。 联合国未来峰会通过《全球数字契约》，推动全球信息通信合作向 数字领域拓展，锚定可持续发展目标绘制愿景蓝图。 二是全球南方 成为推动全球数字治理体系建设的重要力量。 金砖国家实现历史性 扩员，在人工智能、空间资源可持续等多个议题上积极发声；上合、 东盟、拉加、中东、中亚区域共识不断凝聚，数字化战略日益清晰。 三是标准组织贡献专业力量， 人工智能、 6G、量子信息技术等领域 标准研究加快，标准组织间协同加深，为未来规则制定奠定基础。 从议题进展看，当前国际讨论重点围绕《全球数字契约》提出 的五大目标展开。围绕 数字连接 ，各方关注重心向“普遍有意义的 连接”深化发展，统筹考虑连接的可负担性、质量、安全及用户技 能等多重因素，提升海缆连接韧性、促进卫星通信和空间资源可持 续等成为新兴热点。围绕 扩大数字经济包容 ，国际社会积极推动发 展中国家、中小企业、弱势群体等公平参与数字全球化进程，但各 方在数字技术转让、营造公平开放非歧视数字发展环境等问题上仍 有较多分歧。围绕 数据治理 ，受人工智能技术发展影响，国际讨论 开始关注提升数据质量、促进数据共享、确保数据信息公正、应对 数据有关知识产权保护等问题；跨境数据流动问题长期与个人信息 保护、公共安全及国家安全等相互交织，面临复杂挑战。围绕人工 智能治理 ，联合国创设新的国际合作机制，人工智能能力建设步伐 加快，国际安全合作推进有所放缓，产业自愿承诺仍是重要方式。 大国政策转向对全球合作进程产生深远影响。围绕 营造安全可靠的 数字空间 ，联合国成功达成有关打击网络犯罪的国际公约，有力提 振合作信心；但各方在信息内容、网络安全等问题上分歧长期存在， 面临价值观差异、公私权责划分、跨国平台与国家主权等复杂挑战。 展望未来， 全球数字治理体系面临的不确定、 难预料因素增多。 联合国仍是全球治理主渠道但面临转型挑战，大国主导下的全球数 字治理理念方案之争或将更加激烈，人工智能将长期成为全球数字 治理的关键问题，多元主体参与全球数字治理或将更加活跃。 中国信息通信研究院第五年发布《全球数字治理》相关报告， 希望为各界把握全球数字治理动向、深度参与国际合作提供参考。 目 录 一、全球数字治理面临的新形势................................................................................1 （一）数字全球化持续深化，多中心化趋势开始显现...................................1 （二）数字鸿沟稳步缩小，智能鸿沟成为新兴挑战.......................................5 （三）新兴问题加速涌现，治理议题日趋交叉复杂.......................................6 （四）大国科技竞争不断升温，国际协调合作难度升级 ...................................7 二、全球数字治理机制新进展....................................................................................8 （一）《全球数字契约》绘就数字合作新图景...............................................9 （二）全球南方成为数字治理体系建设的关键推动者.................................13 （三）标准化技术组织持续贡献专业力量.....................................................16 三、全球数字治理重点议题新动向..........................................................................20 （一）加强数字连接.........................................................................................20 （二）促进数字经济包容发展.........................................................................24 （三）推进国际数据治理.................................................................................28 （四）加快人工智能治理.................................................................................35 （五）营造安全开放的数字空间.....................................................................41 四、展望：在变革中构建全球数字治理新格局......................................................42 （一）联合国仍是全球治理主渠道但面临转型挑战.....................................43 （二）全球数字治理理念方案之争或将更加激烈.........................................44 （三）人工智能或成为塑造全球数字治理的关键问题.................................45 （四）多元主体参与全球数字治理将更为活跃.............................................46 图 目 录 图12018—2024 全球跨境数据流动规模和增速......................................................2 图22021—2024 年全球信息通信业绿地投资和跨境并购......................................3 图32014—2024 年全球数字服务贸易规模、增速和占比......................................4 图4普遍和有意义的连接框架................................................................................22 图52018年至2024年联合国系统人工智能相关机构及项目..............................37 表 目 录 表1全球数字治理框架演变....................................................................................10 全球数字治理蓝皮书（2025 年） 1全球数字治理是指国际社会各行为体通过协商与合作，为应对 数字领域全球性问题而达成的塑造各方行为预期的规范、标准、规 则、制度框架和执行机制的进程1。近年来，随着以人工智能为代表 的数字技术加速发展，其复杂影响带来的全球性问题更加突出。全 面研判全球数字治理面临的新形势、新特征，是国际社会明确合作 重点、凝聚合作共识、推进合作举措的重要前提。 一、全球数字治理面临的新形势 （一）数字全球化持续深化，多中心化趋势开始显现 全球跨境数据流动规模稳步增加，但增速有所放缓。 TeleGeography 数据库显示，截至 2025年9月，全球跨境数据流动 规模达1835Tbps ，较2024全年规模（ 1479Tbps ）增长了24%。2020 —2024年全球跨境数据流动规模增长率逐步回落，近五年年均增长 率约为26%，但较2020年规模（618Tbps）仍增长了一倍以上（图 1）。新兴区域枢纽开始显现，数据流动趋向多中心化格局。 TeleGeography 专家分析2，全球对