人工智能治理研究报告 (2025年) 中国信息通信研究院政策与经济研究所 2026年1月版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护 。 转载、摘编或 利用其他 方式使用本报告文字或者观点的， 应注明 “来源：中国信息通信研究院 ”。违反上述声明者 ，本 院将追究其相关法律责任。 前言 人工智能作为引领科技革命和产业变革的战略性技术，正在深 刻改变着人类的生产生活方式。 2025年，以大模型为核心驱动的 人 工智能技术实现了多维度的突破性跃进，其能力边界从认知理解向 自主执行延伸，与物理世界的耦合日益紧密， 以前所未有的速度重 塑着全球技术竞争、产业生态乃至社会结构。党的二十届四中全会 将“人工智能 +”纳入国家中长期发展战略 ，中央经济工作会议进一步 强调“深化拓展 ‘人工智能 +’，完善人工智能治理 ”。人工智能治理体 系的构建与完善 ，已成为把握发展机遇与应对安全挑战的核心命题， 直接影响着国家竞争力的强弱和人类文明发展的方向。 过去一年 ，全球主要 经济体人工智能 战略发生深刻分化。美国 政策体现以确保全球领导地位为首要目标的 “创新优先 ”和“放松管 制”模式，联邦与地方在监管 权力上展开深层博弈 。欧盟人工智能 治 理重心从 宏观的立法体系建构转向关键的执行落地行动 ，并通过修 订数字战略 等方式在严格监管与扶持创新之间寻求务实平衡。 我国 坚持统筹发展和安全 ，呈现出典型的小切口、场景化、精细化特征， 逐步构建起一套为新质生产力保驾护航的敏捷治理体系。 与此同时，技术 产业前沿 涌现出一系列治理 焦点议题。通用人 工智能的奇点正在临近，目标错误泛化、欺骗性行为等潜在风险已 初现端倪。以情感陪伴 为代表的拟人化 交互服务引发深度沉迷、心 理操纵等问题，触及人机关系、社会结构乃至人类文明的建构。互 联网智能体重塑数字生态格局，对平台责任、数据权益和市场竞争 规则带来系统性影响。人工智能与实体经济深度融合中权责不清、 因果难定等责任认定难题，已成为制约人工智能 赋能产业发展的 制 度瓶颈。人工智能 对劳动力市场 “替代”与“创造”的双重效应初步显 现，正深刻重构未来的就业路径与价值体系。 展望未来，我们必须从根本上思考和重塑人与机器、人与人、 人与社会的关系。通过构建边界清晰的权责框架、发展敏捷动态的 监管工具、塑造和谐共生的人机关系、推进公平普惠的治理行动， 营造健康有序的人工智能发展环境，推动高质量发展和高水平安全 良性互动。 目录 一、人工智能治理新形势 .......................................................................................... 1 （一） “人工智能+ ”行动推动我国产业应用迈入规模化落地新阶段 ............. 1 （二）人工智能实现突破性跃进，风险外溢性与治理紧迫性显著提升 .........2 （三）全球治理体系建设相对滞后，能力不对等与结构性失衡问题凸显 .....4 二、人工智能治理新进展 .......................................................................................... 5 （一）美国人工智能政策发生战略转向，联邦与地方权力体现深层博弈 .....5 （二）欧盟人工智能立法迈向落地阶段，在严监管与促创新间寻求平衡 .....7 （三）我国人工智能治理下沉场景赋能，为“ 人工智能+ ”行动保驾护航 .....11 三、人工智能治理热点议题 .................................................................................... 13 （一）技术演进层面，AGI 临近但仍缺乏有效治理应对 .............................. 13 （二）产品服务层面，拟人化交互服务日益模糊虚实边界 ........................... 17 （三）产业生态层面，互联网智能体重塑数字生态格局 ............................... 23 （四）融合应用层面，责任认定难题制约 AI赋能产业发展 ........................ 27 （五）经济社会层面，AI 重构劳动力发展路径与价值体系 ......................... 31 四、人工智能治理未来展望 .................................................................................... 35 （一）构建边界清晰的权责框架，破解应用责任困境 ................................... 35 （二）发展敏捷动态的监管工具，提升治理体系效能 ................................... 36 （三）塑造健康和谐的共生关系，引导人机协同发展 ................................... 37 （四）推进公平普惠的治理导向，应对经济社会影响 ................................... 38 1一、人工智能治理新形势 （一） “人工智能 +”行动推动我国产业应用迈入规模化 落地新阶段 当前，党中央围绕人工智能发展与治理作出一系列重要部署 ，将 “人工智能 +”提升至国家战略高度 ，我国产业应用迈入规模化 发展的 深水区。2025年8月，国务院发布 《关于深入实施 “人工智能 +”行动 的意见》，系统提出科技 、产业、消费、民生、治理、全球合作等六 大重点领域 ，强化前瞻规划与安全可控 。2025年10月，党的二十届 四中全会 将全面实施 “人工智能 +”行动写入 “十五五 ”规划建议，并强 调加强人工智能等新兴领域国家安全能力建设 ，标志着人工智能及其 治理已完全融入国家中长期发展战略。 2025年12月，中央经济工作 会议在部署 2026年经济工作时 ，强调深化拓展 “人工智能 +”，完善人 工智能治理。当前，我国人工智能产业在 “人工智能 +”行动的战略牵 引下，已从技术探索和试点示范 ，全面进入规模化 、深层次融合应用 的新阶段。 从产业规模看，我国人工智能企业数量已超过 5100家，作为技 术核心载体的大模型已完成从技术到产品的关键跨越。截至 2025年 12月31日，累计已有 748款生成式 AI服务完成备案，同时有 435 款调用已备案模型的应用或功能完成登记， 形成了从通用基础大模型 到垂直行业大模型的完整产品矩阵。 用户侧的活跃度呈现爆炸式增长， 2024年初，我国日均Token消耗量约 1000亿，截至2025年6月底， 已飙升至 30万亿。应用的深度也从早期的 简单工具，向重塑核心生 2产流程演进 。例如，在工业领域 ，基于大模型的工业安监系统使钢铁 厂的安全违规响应效率 显著提升 ，安全管理人力减少一半 ；京东物流 通过大模型实现机器人从 “被动响应 ”到“主动预测 ”的决策升级 ，该模 式已在全球超过 500个仓库复制推广 。这标志着人工智能不再仅是效 率的“增效器 ”，更是驱动生产方式变革的 “重构者 ”。 这一规模落地新阶段呈现出两个鲜明特征 。一方面，人工智能与 实体经济的结合点 ，正从“能说会写 ”的认知层面向 “能行动会工作 ”的 自主执行层突破 。例如，在露天矿山 ，无人驾驶挖掘机依托端到端具 身智能模型 ，在真实严苛环境中已达到 接近人工的装车效率 ，实现了 从“软件智能 ”向“实体智能 ”的关键跨越 。在农业领域 ，融合了物联网 与AI的种植决策系统，可实现对作物生长全过程的动态模拟与智能 水肥控制， 显著降低 柑橘产量波动， 减少无效施肥。 另一方面， 以 DeepSeek 、通义千问等为代表的国产大模型 ，通过开源战略引领全球 生态。例如，阿里通义系列模型全球下载量已突破 6亿次，衍生出超 过17万个模型，极大地降低了广大开发者和中小企业的创新门槛。 这种“开源大模型 +海量应用场景 ”的模式，推动人工智能从少数企业 的尖端科技 ，转变为千行百业可便捷调用的普惠性融合创新基础设施， 为我国发挥超大规模市场与完整产业体系优势 ，实现换道超车奠定了 独特的生态基础。 （二）人工智能实现 突破性跃进 ，风险外溢性与治理紧 迫性显著提升 2025年，人工智能技术实现了多维度 、里程碑式的突破性跃进 。 3AI正从具备感知与理解能力的 “技术工具 ”，加速演变为能够自主决 策与执行的 “智能实体 ”，其能力的深度 、广度和与现实世界的耦合度 均达到前所未有的水平 ，使得其行为的现实影响和潜在风险的扩散速 度、影响范围呈指数级增长 ，对现有治理体系构成了全方位、 系统性 的紧迫挑战。 当前， AI技术的突破性发展，集中体现在感知、情感与推理执 行三大核心维度 ，共同推动其向更通用 、更自主的形态演进 。一是感 知能力向多模态、全模态与物理世界深入。 AI的感知边界正从传统 的文本、图像、声音，扩展至对物理世界的综合探知与理解。以 “世 界模型 ”为代表的技术突破 ，使AI能够学习和模拟复杂的物理规律与 真实环境动态。例如，首款商用世界模型 “Marble”的推出，标志 着 AI开始构建对现实世界的内部认知模型。1同时，AI在多模态信息生 成与辨别上的精度已超越人类感官极限 ，导致真实与虚